О выработке совместного подхода к дифференциации нарушений и мер воздействия

Росаккредитация на своем сайте fsa.gov.ru 10.02.2014 г. опубликовала предложение о формировании совместно с заинтересованным сообществом единого и открытого подхода к дифференциации мер, принимаемых по результатам проверочных мероприятий, в том числе мер административного воздействия. Ассоциация «СИЛА» в связи с этим предлагает следующий подход.

В настоящее время назрела острая необходимость в регулировании порядка привлечения органов по сертификации к ответственности, разграничить основания к приостановлению и прекращению деятельности, квалификации правонарушений.

В п. 51 Постановления Правительства № 602 от 19.06.2012 г. основание к приостановлению действия аттестата аккредитации звучит следующим образом: «несоблюдение аккредитованным лицом требований законодательства к деятельности аккредитованных лиц». При этом, какие именно нарушения требований законодательства являются основанием для приостановления деятельности – не разъясняется. На аккредитованных лиц распространяются те же требования законодательства, что и на другие юридические лица и индивидуальных предпринимателей, независимо от форм деятельности. Четкого круга нормативных актов именно из сферы подтверждения соответствия, за нарушение требований которых может быть приостановлена деятельность, в настоящий момент не определено. Это позволяет приостанавливать деятельность независимо от характера нарушений и последствий. Приостановление деятельности, должно стать мерой, обеспечивающей быстрое прекращение правонарушений, создающих угрозу общественным интересам. Применение этой меры не должно зависеть от толкования закона отдельными должностными лицами.

Таким же образом основания приостановления и прекращения действия изложены в законе «Об аккредитации в национальной системе аккредитации». Поэтому необходимо провести работу по конкретизации оснований для приостановления деятельности. Этими основаниями должны стать зафиксированные нарушения порядка сертификации, связанные с фальсификацией фактических данных материалов к сертификатам, нарушения, связанные с длительным не соблюдением критериев аккредитации.

При определении оснований для приостановления деятельности все возможные нарушения (не только административные правонарушения) всех нормативных актов, распространяющих свое действие на аккредитованных лиц, необходимо разделить на две группы:

1. Общественно опасные правонарушения, совершение которых влечет возникновение угрозы жизни и здоровью граждан, причинение ущерба физическим и юридическим лицам, нарушение прав потребителей.
2. Формальные и малозначительные правонарушения, которые не несут угрозы причинения вреда общественным интересам.

Не должны признаваться нарушениями порядка сертификации замечания к оформлению документов дел к сертификатам, связанные со способом изложения, зависящие от мнения экспертов, сложившейся практики.

Приостановление деятельности не должно быть правом, а должно стать в определенных законом случаях обязанностью Росаккредитации для создания равных условий деятельности аккредитованных лиц.

Определяя количество нарушений в течение какого-либо срока, которое само по себе формально влечет какие-либо последствия для аккредитованных лиц, необходимо установить, какой характер они должны носить, как фиксироваться. В настоящее время предусмотрено 2 нарушения законодательства в течение года, которые являются основанием для исключения аккредитованного лица из реестра Таможенного союза. При этом не указано, что они обязательно должны быть связаны с совершением административных правонарушений. Это также открывает путь для злоупотреблений.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ технические регламенты принимаются в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей, обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

В адрес органов по сертификации поступило обращение Росаккредитации об обсуждении дифференциации ответственности за административные правонарушения. В настоящее время с юридической точки зрения неправомерно говорить о дифференциации ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.47 КоАП РФ, так как это относится к компетенции суда. Субъектами ответственности по другим нормам КоАП РФ являются заявители в процедурах подтверждения соответствия (поставщики и изготовители продукции). Приостановление деятельности является только обеспечительной мерой и не должно применяться Росаккредитацией в каких-либо иных целях.

Необходимо говорить не о дифференциации ответственности как о возможности привлечь или не привлечь к административной ответственности. Необходимо говорить о квалификации деяний как правонарушений и исключении ошибочного привлечения к административной ответственности за деяния, формально содержащие признаки правонарушений. В случае установления всех признаков правонарушений не должно быть возможности избежать ответственности, если освобождение от нее не предусмотрено законом.

Санкция ст. 14.47 КоАП РФ предусматривает штраф в размере от 400 тысяч рублей для юридических лиц. Законодательство определяет ответственность с учетом общественной опасности деяний. Размер санкции ст. 14.47 КоАП РФ свидетельствует о безусловно высокой общественной опасности этих нарушений. Технические ошибки при изготовлении документов; использование формулировок, которые, по мнению проверяющих, не достаточно описывают продукцию при условии, что продукция идентифицирована материалами дела к сертификату,  а также документацией хранящейся у заявителя; принятие решений по аналогии права в условиях пробелов в законодательстве, – все эти случаи не могут квалифицироваться как административные правонарушения, так как не несут общественной опасности.

Административные правонарушения характеризуются следующим:

1. В техническом регламенте должна быть прямо закреплена обязанность органа по сертификации осуществлять определенные действия или воздерживаться от определенных действий и нарушение органом по сертификации данной нормы.
2. В случае совершения таких противоправных действий, нарушающих нормы технического регламента, возникает угроза причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, или причинение такого вреда, нарушение прав потребителей.
3. Наличие причинной связи между деянием (бездействием) и наступившим неблагоприятным последствием или угрозой наступления последствия.

При составлении протокола и привлечения к ответственности должностным лицом должно быть дано мотивированное обоснование причинной связи между нарушением определенной нормы технического регламента (иного документа, непосредственно направленного на охрану жизни и здоровья потребителей) органом по сертификации и неминуемыми последствиями в виде угрозы причинения вреда или причинения такого вреда. Например, несоблюдение требования технических регламентов Таможенного союза к заявителям в части их регистрации в качестве резидентов стран-участниц Таможенного союза. В таком случае потребитель не сможет в полной мере защитить свои права и интересы, не зная, как предъявить претензии к иностранной компании.

Соответственно, внеплановая проверка в рамках государственного контроля должна назначаться так же при наличии совокупности признаков противоправного деяния и угрозы наступления неблагоприятных последствий либо наступлении таких последствий. А не при наличии обращений не заинтересованных лиц, самостоятельно толкующих содержание сертификатов.

При этом, законом должно быть определено, кто должен проводить проверку, какими полномочиями обладает то или иное должностное лицо при проведении проверки, а не носить размытый характер. Так же должен обеспечиваться принцип объективного рассмотрения деяния, вплоть до комиссионного рассмотрения правонарушения с привлечением при необходимости сотрудников Роспотребнадзора, Росстандарта, располагающим штатом экспертов уполномоченных на проверку соблюдения требований технических регламентов. Квалифицируя деяние как правонарушение, необходимо указывать нарушенные нормы, обоснование их отнесения к порядку выполнения работ по сертификации.

Ниже приведены примеры основных и систематических нарушений, которые могут повлечь за собой последствия в виде причинения вреда жизни и здоровью граждан, нарушению прав потребителей:

1. Выдача сертификатов соответствия требованиям ТР ТС на основании протоколов ИЛ (ИЦ), не включенных в Единый реестр ТС.
2. Несоблюдение требования к заявителям в части их регистрации в качестве резидентов стран-участниц ТС (то есть оформление сертификатов на иностранных заявителей).
3. Проведение отбора образцов продукции не из партии, заявленной на сертификацию (из ранее завезенных, аналогичных и т.п.).
4. Оформление сертификатов на продукцию с ее описанием в сертификате в формате, не позволяющем ее идентифицировать и ограничить действе сертификата соответствия конкретной продукцией (оформление сертификата на продукцию, обозначаемую переменными буквенно-цифровыми значениями, «*», с вариантами от 1 до 100, от А до Z и т.п.).
5. Регистрация ДС на продукцию, отсутствующую в области аккредитации органа по сертификации (в т.ч. регистрация ДС ТР ТС органами, не аккредитованными на ТР ТС и не включенными в Единый реестр ТС).