Комментарии Ассоциации к Законопроекту об изменениях ФЗ-412 «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»

Этапы движения законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон от 28.12.2013 N 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации», а также в иные нормативные акты, в том числе в Кодекс РФ об административных правонарушениях, можно отследить на  Федеральном портале проектов нормативно правовых актов (http://regulation.gov.ru/projects#npa=40663).

На настоящий момент законопроект уже прошел этап рассмотрения в Правительстве Российской Федерации.

Как указано на Федеральном портале проектов нормативно правовых актов данный законопроект направлен на уточнение полномочий должностных лиц национального органа по аккредитации и экспертов по аккредитации при проведении мероприятий по оценке соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации.

Также в законопроекте содержатся положения, устанавливающие специальные сроки давности привлечения к административной ответственности и уточнение санкций за правонарушения в сфере аккредитации.

Хотелось бы осветить данные изменения более подробно и выразить свою точку зрения по данному вопросу.

1.

В соответствии с опубликованными целями принятия данного законопроекта, законопроект направлен на уточнение полномочий должностных лиц национального органа по аккредитации и экспертов по аккредитации при проведении мероприятий по оценке соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации.

Однако, на наш взгляд некоторые положения законопроекта имеют характер расширения полномочий.

Законопроектом предлагается добавить в Федеральный закон № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» пункт 5 статьи 8, в соответствии с которым должностные лица национального органа по аккредитации получают право:

1)   беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии программы выездной оценки посещать территорию, здания, сооружения и помещения, используемые заявителем, аккредитованным лицом для проведения работ в соответствии с области аккредитации, получать доступ к используемым заявителем, аккредитованным лицом согласно области аккредитации оборудованию, веществам и материалам;

2) беспрепятственно знакомиться с документами, подтверждающими соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, получать от заявителя копии указанных документов, если они не были предоставлены заявителем ранее в национальный орган по аккредитации при подаче заявления на оказание соответствующей государственной услуги, в ходе которой осуществляется оценка соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации;

3) получать от работников заявителя, аккредитованного лица  пояснения касательно знания ими и соблюдения в своей деятельности критериев аккредитации, требований документов, образующих систему менеджмента качества заявителя, аккредитованного лица, в том числе путем проведения собеседования, в тестовой форме, форме деловой игры и иных подобных формах;

4) проводить оценку навыков у работников заявителя, аккредитованного лица выполнения работ согласно области аккредитации в соответствии с системой менеджмента качества, в том числе путем оценки наличия навыков у указанных лиц при работе с оборудованием, веществами и материалами;

5) требовать от членов экспертной группы, проводящих выездную экспертизу соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, соблюдения положений законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, положений программы выездной оценки заявителя, аккредитованного лица.

Считаем, что предлагаемые полномочия в подпунктах 1 и 2  пункта 5 статьи 8 ФЗ-412 о беспрепятственном посещении и ознакомлении с документами имеются у должностных лиц при проведении государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц.

Некоторые из предложенных полномочий должностных лиц повторяют полномочия экспертов по аккредитации, что в свою очередь влечет за собой нарушение принципов аккредитации, таких как независимость экспертов по аккредитации и компетентность оценки соответствия критериям аккредитации, проводимой экспертной группой (п. 4 ст. 17 ФЗ-412).

Предлагаемые полномочия, предусмотренные подпунктами 3 и 4  пункта 5 статьи 8 ФЗ-412, полностью копируют обязанности экспертов по аккредитации. Таким образом, при наличии таких полномочий у должностных лиц Росаккредитации, они полноценно и самостоятельно могут осуществлять оценку соответствия. Однако, в связи с этим возникает вопрос, зачем привлекать экспертов по аккредитации на возмездной основе? В таком случае либо полномочия должностных лиц по оценке соответствия критериям аккредитации либо полномочия экспертов по аккредитации являются лишними.

В случае наделения должностных лиц полномочиями по оценке соответствия критериям аккредитации, считаем необходимым установление требования к должностным лицам Росаккредитации о наличии соответствующего высшего, среднего или дополнительного профессионального образования в соответствующей области аккредитации проверяемого аккредитованного лица.

Так же, для доступа к некоторым веществам необходимо получать разрешение иных контролирующих органов власти. В таком случае, должностное лицо Росаккредитации обязано иметь допуск к таким веществам.

Более того, предусматриваемое полномочие в п. 4 ст. 8 о проведении оценки навыков работников с оборудованием, веществами и материалами, влечет необоснованные прямые убытки для заявителя, аккредитованного лица. Лаборатория может применять в своей деятельность дорогостоящие вещества и оборудование, потребляющее большое количество электроэнергии. Поэтому, демонстрация работы с такими веществами и оборудованием влечет необоснованные прямые убытки для заявителя, аккредитованного лица.

Экспертная группа при аккредитации или подтверждении компетентности оценивают навыки работников лаборатории посредством проведения «деловых игр». Данное моделирование испытаний соответствует цели установления навыков работников выполнения работ согласно области аккредитации.

Однако, если у Росаккредитации имеется недоверие к проведению оценки соответствия экспертами по аккредитации, необходимо усиливать контроль за деятельностью экспертов по аккредитации, а не вмешиваться в их деятельность и «задваивать» полномочия.

На основании вышеизложенного, считаем, что только пп. 5 п. 5 ст. 8 ФЗ-412 необходимо оставить, остальные предлагаемые законопроектом пункты 1, 2, 3, 4 п. 5 ст. 8 ФЗ-412 — исключить.

При этом, полагаем, что наделяя должностных лиц Росаккредитации широкими полномочиями по оценке соответствия критериям аккредитации, необходимо ввести юридическую ответственность за ненадлежащее их выполнение и за предоставление заведомо ложных сведений.

2.

В соответствии с опубликованными целями принятия данного законопроекта, законопроект направлен на установление специальных сроков давности привлечения к административной ответственности и уточнение санкций за правонарушения в сфере аккредитации.

Законопроектом предлагается дополнить  Кодекс об административных правонарушениях РФ частью 8 к статье 4.5 следующего содержания:

«Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 14.47, 14.48, 14.60, частью 2 статьи 19.26 настоящего Кодекса, начинает исчисляться со дня составления национальным органом по аккредитации протоколов о соответствующих административных правонарушениях».

Установление положения о течении срока давности с момента составления протокола об административном правонарушении не соответствует законодательству, судебной практике и теории права.

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ начало течения срока давности связывают либо с моментом совершения правонарушения либо с моментом обнаружения правонарушения, в случае если правонарушение является длящимся.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года №5 определяет, что длящимся является такое административное правонарушение, которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом.

Определение того, является правонарушение длящимся или не длящимся, связано с природой самого правонарушения. Например, кража никогда не будет длящимся нарушением, т.к. факт нарушения окончился его совершением. В другом случае, например, осуществление предпринимательской деятельности, является длящимся, и течение сроков давности начинается с момента обнаружения правонарушения.

Высший арбитражный суд РФ в определении от 25.06.2014 N ВАС-8378/14 по делу N А09-7904/2013 установил, что выдача сертификата соответствия с нарушением законодательства не является длящимся правонарушением.

Правонарушение является оконченным в момент выдачи сертификата соответствия, т.к. работы по сертификации закончены и не проводятся.

Никаких объективных причин не существует для внесения изменения в КоАП РФ и установления течения срока давности для привлечения к ответственности с момента составления протокола об административном правонарушении.

3.

Законопроектом предлагается внести изменения в пункт 29 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» в части увеличения срока для устранения выявленных в ходе аккредитации несоответствий до 40 рабочих дней.

Однако, как при 20, так и при 40 рабочих днях, считаем необходимым добавить в указанный пункт условие о сроке, в течение которого Росаккредитация должна рассмотреть представленные документы и (или) сведения, подтверждающие устранение им несоответствий критериям аккредитации.

Бывают ситуации, когда заявитель устранил замечания в течение 5-10 календарных дней. Однако, Росаккредитации рассмотрит его отчет об устранении замечаний только к окончанию срока, предусмотренного для устранения замечаний, т.е. 20 или 40 рабочих дней.

Поэтому, увеличение указанного срока без добавления условия о сроке, в течение которого Росаккредитация должна рассмотреть представленные документы и (или) сведения, может повлечь необоснованное увеличение сроков аккредитации на месяц и более.

Поэтому, необходимо установить момент, после наступления которого Росаккредитация обязана проверить отчет об устранении нарушения и издать приказ о возобновлении процедуры аккредитации.

4.

Законопроектом предлагается внести изменения в пункт 2 статьи 23 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» в части увеличения срока приостановления действия аккредитации до шести месяцев.

Комментарии аналогичны в указанной выше графе.

Считаем необходимым добавить в указанный пункт условие о сроке, в течение которого Росаккредитация должна рассмотреть представленные документы и (или) сведения, подтверждающие устранение им несоответствий критериям аккредитации.